膽子要大，步子要穩(wěn)

習(xí)近平清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前改革需要解決的問(wèn)題分外艱巨，不可避免觸及深層次社會(huì)關(guān)系和利益調(diào)整，“面對(duì)的暗礁、潛流、漩渦會(huì)越來(lái)越多，因此現(xiàn)階段推進(jìn)改革必須識(shí)得水性”。

習(xí)近平舉了自己20世紀(jì)80年代在廈門(mén)當(dāng)副市長(zhǎng)時(shí)的見(jiàn)聞作為例子，通俗地解釋什么叫“識(shí)水性”。當(dāng)時(shí)廈門(mén)還算是前線(xiàn)，對(duì)面就是金門(mén)。有些內(nèi)地人偷渡，看到金門(mén)那么近，搞幾個(gè)球膽吹起來(lái)就下水。天亮后上岸就被人按倒，偷渡者以為到了金門(mén)，其實(shí)是漂到了鼓浪嶼。“他們下水的時(shí)候是平潮，等到過(guò)一會(huì)就漲潮，怎么也游不到金門(mén)啊，這就是不識(shí)水性”。因此，一方面膽子要大，不能縮手縮腳，另一方面步子要穩(wěn)，穩(wěn)打穩(wěn)扎，積小勝為大勝。而步子能穩(wěn)的關(guān)鍵是“識(shí)水性”，“識(shí)水性”的辦法則是基層創(chuàng)新和政策試點(diǎn)。既要鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，又要及時(shí)總結(jié)基層創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)政策試點(diǎn)檢驗(yàn)制度創(chuàng)新的適應(yīng)性，有了實(shí)踐的成果之后再通過(guò)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行完善和推廣。

鼓勵(lì)基層創(chuàng)新是中國(guó)改革的基本性質(zhì)決定的。中國(guó)的改革可謂是前無(wú)古人的探索，沒(méi)有先例可循也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可搬，只能靠自己摸索。因此，先改什么后改什么、怎么改、什么時(shí)候改才能取得比較好的效果？這些問(wèn)題都沒(méi)有現(xiàn)成答案，需要經(jīng)驗(yàn)的積累。經(jīng)驗(yàn)從哪里來(lái)？通過(guò)基層的制度創(chuàng)新。中共對(duì)此有深刻體會(huì)，當(dāng)年擺脫共產(chǎn)國(guó)際關(guān)于發(fā)動(dòng)城市暴動(dòng)的指示，選擇農(nóng)村包圍城市的革命道路，就是基層創(chuàng)新的結(jié)果；改革開(kāi)放的第一步家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也是小崗村18戶(hù)農(nóng)民冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)闖出來(lái)的。

要?jiǎng)?chuàng)新就一定要允許失敗。改革本身就是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，如果不允許犯錯(cuò)誤，就等于不容許改革。1985年，習(xí)近平到福建省廈門(mén)市出任副市長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)力推改革的省委第一書(shū)記項(xiàng)南被稱(chēng)為“改革八賢”之一，他有一句廣為人知的名言：要允許改革犯錯(cuò)誤，但不允許不改革。在今天高壓反腐的背景下，要注意區(qū)分腐敗和改革過(guò)程中的失誤，不能簡(jiǎn)單地將改革中的失誤等同于腐敗，否則動(dòng)輒得咎，就會(huì)削弱基層各級(jí)官員的改革動(dòng)力。

基層創(chuàng)新還是政策落地的必要步驟。中國(guó)太大了，不同地區(qū)間存在巨大差異，中央的政策要想落實(shí)，不結(jié)合各地實(shí)際是不行的，結(jié)合的過(guò)程就是所謂的適應(yīng)性治理。2015年10月13日，在“深改組”第17次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，要鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行探索，因地制宜，聚焦具體問(wèn)題，細(xì)化措施。

與基層創(chuàng)新相匹配的是政策試點(diǎn)。習(xí)近平在總結(jié)中國(guó)改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的改革開(kāi)放就是“先試驗(yàn)、后總結(jié)、再推廣不斷積累的過(guò)程”，“這種漸進(jìn)式改革，避免了因情況不明、舉措不當(dāng)而引起的社會(huì)動(dòng)蕩，為穩(wěn)步推進(jìn)改革、順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供了保證”。德國(guó)特利爾大學(xué)東亞太平洋研究所的韓博天教授就將中共通過(guò)試驗(yàn)制定政策的方式稱(chēng)為“中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)”。按照他的解讀，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中經(jīng)常運(yùn)用一種“試點(diǎn)”的方法，即允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況摸索各種解決問(wèn)題的方法，成功的地方經(jīng)驗(yàn)會(huì)被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國(guó)范圍推而廣之。這種被稱(chēng)為“由點(diǎn)到面”的工作方法是中國(guó)政策制定過(guò)程中一個(gè)獨(dú)特之處，通過(guò)這種中央和地方互動(dòng)的方式，地方的創(chuàng)新精神被有機(jī)地融合到中央主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中，從而提高了中國(guó)政府整體的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力。中國(guó)這種獨(dú)特的政策制定模式可稱(chēng)為“分級(jí)制政策試驗(yàn)”。在很大程度上，中國(guó)的這種政策制定過(guò)程是超出西方人預(yù)期的，他們“誰(shuí)都沒(méi)有預(yù)料到這樣的現(xiàn)象會(huì)出現(xiàn)在中國(guó)，因?yàn)樵谡麄�(gè)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中，一黨執(zhí)政的政治體制始終沒(méi)有改變，而這種體制在幾乎所有其他采用同樣政體的國(guó)家都被證明是呆板的，缺乏靈活性的”。中國(guó)在制定國(guó)家政策之前，分級(jí)進(jìn)行政策試驗(yàn)，它所推動(dòng)形成的廣泛的創(chuàng)新精神、適應(yīng)和學(xué)習(xí)，在很多方面發(fā)揮了有力的糾錯(cuò)功能，使中共一黨執(zhí)政的體制具有強(qiáng)大的適應(yīng)能力。

這種具有強(qiáng)大生命力的分級(jí)制政策試驗(yàn)是有實(shí)施前提的，其中最重要的一個(gè)制度前提就是一黨執(zhí)政，決策者不用面對(duì)周期性選舉或民主競(jìng)爭(zhēng)，他們一致同意實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，只是對(duì)改革政策優(yōu)先順序、框架和方法存在不同意見(jiàn)。這與大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的情形形成鮮明對(duì)比，這些國(guó)家的決策者、行政官員、利益集團(tuán)和公民傾向于認(rèn)為，把試驗(yàn)作為制定政策的出發(fā)點(diǎn)是有風(fēng)險(xiǎn)的，這樣做會(huì)動(dòng)搖和威脅他們的現(xiàn)有利益。在具體實(shí)施過(guò)程中，政策試驗(yàn)的不同階段有不同要求。在主政浙江期間，習(xí)近平就對(duì)政策試驗(yàn)進(jìn)行了清晰的論述：“做好試點(diǎn)工作，在‘大膽設(shè)想’的同時(shí)，還要‘小心求證’。要講究策略，注意方法，力求水到渠成。要堅(jiān)持點(diǎn)上試驗(yàn)，面上推廣，先易后難，先淺后深，因地制宜，不搞一刀切，不求齊步走。在先行的試點(diǎn)中要鼓勵(lì)成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護(hù)好干部群眾的改革熱情；在全面推進(jìn)時(shí)則要以成熟的經(jīng)驗(yàn)引路，避免反復(fù)，減少失誤，盡可能把改革的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)降到最低限度。同時(shí)，要注意把改革的力度與人民群眾可承受的程度結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)思想政治工作，完善各項(xiàng)配套措施，做到積極穩(wěn)妥，統(tǒng)籌兼顧，保證改革順利進(jìn)行”。

隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，中共對(duì)于“試點(diǎn)”也越來(lái)越重視。2015年6月5日，習(xí)近平主持“深改組”第13次會(huì)議時(shí)，再一次強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)”的重要性：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開(kāi)步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”�！跋仍圏c(diǎn)再推廣”的思路在本輪改革中不僅被廣泛運(yùn)用，而且使用也越來(lái)越頻繁，“試點(diǎn)”的功能也從單一政策實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合政策實(shí)驗(yàn)，因此“試點(diǎn)”的規(guī)模更大、行政層次更高，并且出現(xiàn)了跨區(qū)域化。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，自貿(mào)區(qū)建設(shè)就是一個(gè)典型。2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立，自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)不是通過(guò)優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)招商引資的局部突破，而是為全面深化改革探路，可復(fù)制、可推廣才是中央的真正期許。上海自貿(mào)區(qū)這塊試驗(yàn)田沒(méi)有辜負(fù)中央的期望，一年后國(guó)務(wù)院于2014年12月21日發(fā)出通知，向全國(guó)推廣上海自貿(mào)區(qū)29項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)�，F(xiàn)在，天津、廣東、福建三地自貿(mào)區(qū)已開(kāi)始建設(shè)，從而形成從南到北“連點(diǎn)成線(xiàn)”。

司法體制改革也遵循“先試點(diǎn)再推廣”原則。2014年，中央政法委確定了上海、廣東、貴州、海南等7個(gè)省份作為第一批試點(diǎn)省份。2015年，第二批11個(gè)試點(diǎn)省市名單也已確定。這些省份又各自確定了一些試點(diǎn)縣市，如廣東就確定了深圳、佛山、汕頭、茂名作為試點(diǎn)市。2015年12月9日，“深改組”第19次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，指出在全國(guó)全面推開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)的條件時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，同意今年在北京、天津等13個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)適時(shí)推開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)。

值得注意的是，隨著“試點(diǎn)”數(shù)量、類(lèi)型的增加，“試點(diǎn)”資格也成為各級(jí)黨委政府競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，并由此引發(fā)了相當(dāng)數(shù)量的“試點(diǎn)”功能的變異。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是“試點(diǎn)”的體制機(jī)制創(chuàng)新功能被爭(zhēng)奪政策優(yōu)惠、資源投入功能取代。許多職能部門(mén)將“試點(diǎn)”作為工作抓手，輔以資金政策優(yōu)惠。但“試點(diǎn)”單位更重視享受優(yōu)惠而非改革創(chuàng)新。二是“試點(diǎn)”工作容易成為政績(jī)工程，不僅使“試點(diǎn)”工作失去代表性，也容易滋生只想要優(yōu)惠待遇不愿意“啃硬骨頭”的想法。三是“試點(diǎn)”的選擇容易受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志支配，很多“試點(diǎn)”缺乏成為進(jìn)行“試點(diǎn)”的條件，只是由于領(lǐng)導(dǎo)的重視才成為“試點(diǎn)”。領(lǐng)導(dǎo)一旦變化了，就會(huì)撒手不管，或者聽(tīng)任“試點(diǎn)”工作自生自滅。因此，必須將“試點(diǎn)”的選擇納入決策科學(xué)化、民主化、法治化的體制建設(shè)之中，避免“試點(diǎn)”成為花架子，這樣才能發(fā)揮“試點(diǎn)”在超大型國(guó)家中的政策實(shí)驗(yàn)功能。